济南高新区：从“教育管理”走向“教育治理”

云栖网：直播架、手机、平板电脑、教室电子屏，这是疫情期间，济南高新区章锦小学英语教师刘月婷直播课的标配“四大件”。从2月20日至今，刘月婷坚持每天到学校“打卡”，除了课业在线辅导，仅直播课她就做了近百场。“不进步就是退步。”刘月婷用这句话激励学生，也激励自己。

三年前的2017年，刚刚考取教师编制的刘月婷，却赶上了济南高新区一个重大变化：封存教师编制，实施全员聘任。刘月婷丢下了传统的教师编制“铁饭碗”，成为当年首批签字加入这项改革的1700名教师之一。三年时间转瞬即逝，刘月婷实现了个人专业成长的“逆袭”，不仅成了济南市优秀教师，还成立了以自己名字命名的“名师工作室”。“我们看似丢下了‘铁饭碗’，但只要敢拼敢干，照样能捧起人生的‘金饭碗’。”刘月婷说。

济南高新区教育系统的这项改革，以人事制度改革为突破口，全面开启了教育体制机制改革，打破编制“紧箍”，推动“管办评”分离，推行教师职级晋升积分制破解职称评审难，调试教育评价“指挥棒”破解“五唯”难题，一步一个脚印，从“教育管理”走向“教育治理”，其典型做法入选山东省基础教育改革典型案例。

济南高新区的改革到底为当地教育发展带来了什么？又面临怎样的挑战和机遇呢？

打开编制“禁锢”：封存编制，全员聘任

从家到学校，每天往返100公里，清晨5点10分准时从家里出发，6点20分准时出现在学生宿舍楼下，直到陪学生上完晚自习，晚上8点左右回到家里，因为学校离家远，这已成了济南高新区遥墙中学教师梁洪娟的日常。

“以前是熬时间，现在是抢时间。”梁洪娟说，过去干多干少、干好干坏没什么两样，收入多少主要靠熬年限和评职称，但改革后实现了优绩优酬、多劳多得，让她有了实实在在的获得感。

在2019年的济南市初中学考中，遥墙中学摘掉了全市落后的帽子，学生平均成绩比上一年提高了33.14分，实现了“历史性突破”。更让人欣喜的是，该校学生的综合素质也得到了全面提升。在教育部组织的“2019中华经典诵写讲大赛”中，该校篆刻社团的24幅作品成功晋级国赛，并斩获优秀奖以上奖次3个。该校女子篮球队也成功晋级全市四强。

是什么激发了老师们的干劲？“打开教师编制‘禁锢’，封存编制，全员聘任制，倒逼我们走出自己的舒适圈，放手一搏。”刘月婷说。

2017年9月1日开学前的一周，在济南高新区教师的脑海里，留下了极深的印象。那一周，全区中小学纷纷召开全体教师大会，《济南高新区教育系统岗位聘任管理办法（试行）》等3个改革文件开始密集下发、解读，其中最大变化堪称“封存编制、全员聘任”。全区每一位教师都要对是否加入这场堪称“史无前例”的改革投上自己的一票。学校是否加入这场改革，教师自愿申请比例达到80%是条“硬杠杠”。

为什么要封存编制、全员聘任？济南高新区教育体育局局长方奎明表示，在原有管理体制下，对教师实行的是“身份管理”，教师拿的基本是“铁工资”，绩效分配时也存在“平均主义”“大锅饭”现象，导致干多干少、干好干坏一个样，很难体现多劳多得、优劳优酬。同时，由于编制的制约，教师人员流动性不足，教育均衡发展受限，也不利于改变高新区此前农村薄弱学校多、师资薄弱、教育质量提升难等问题的解决。

“通过转变体制，就是要打破事业单位的铁交椅，实施全员聘任制，实现教师从身份管理到岗位管理的转变，形成能上能下、能进能出的灵活用人机制。”方奎明说。

当年，济南高新区共有34所学校，其中33所学校达到要求，成功加入。唯有济南高新区长清湖实验学校因教师自愿申请加入聘任体系的比例低于80%，成为当年该区唯一留在“体制内”的学校。

然而，经过近两年的“观察”后，2019年8月，该校全体教师自愿递交了申请书，封存编制，加入新的聘任体系。至此，济南高新区2300余名教师实现了全员“岗位聘任”。

改革后，济南高新区在教育系统内部实行全员聘任，原有编制封存，实现由身份管理向岗位管理转变，实行优绩优酬、多劳多得。同时，编制壁垒打破后，“学校人”不存在了，只有“系统人”，教师由全区统一调配、统一安排，学校与教职工实现“双向选择”。

“全员聘任下的校长、教师不再拿原来的‘铁工资’，而是以实际业绩论英雄，只要踏踏实实地干就有回报，身份不重要了，重要的是岗位和责任，‘大锅饭’就这样打破了。”方奎明说。这次改革构建了一种新型管理体系，实行全员聘用、竞争上岗、绩效考核，同时，根据教育发展需要，及时引进优秀教育人才，实行人员“能进能出，能上能下”，破解了编制制约等问题。

与岗位管理相对应的是薪酬体系的变革。“我们建立了干部与教师相对独立的绩效体系，目的是化解干群矛盾，体现正向激励。”济南高新区教育体育局组织人事负责人姜汉明介绍，在制度设计上有校长岗位绩效工资、管理团队绩效工资和教师岗绩效工资，三种绩效工资相对独立。其中，副校长与中层干部执行的是管理团队绩效工资，教师执行的是生均绩效工资标准。“从制度设计上鼓励干部兼课，鼓励有能力的教师从事一线教学。如管理干部（校长除外）不从事一线教学，原则上他们的绩效工资收入将低于教师的绩效工资收入，有力调动了一线教师的积极性。”姜汉明说。

改革以来，老师们表现出来的干劲，济南高新区第二实验学校校长王昌淮都看在眼里：每次学校组织岗位竞聘，往往岗位放出来没半天就被抢没了，有的教师身兼数职，工作量比过去大了一倍，但干劲却比过去更足了，因为多劳多得，老师的付出得到了有效体现。

作为学校管理者，王昌淮还切身体会到，政策落地的时效性比过去提高了不少，只要政策有利于学校发展，就能很快落地。“比如对‘弹性作业’‘小组合作探究’等方法，以前老师们虽然认为这些是好方法，但在执行上往往打折扣，现在不用敦促，老师们都能自觉执行，而且想尽办法改良。有时校长没有想到的，老师们都能主动建言献策。”王昌淮。

“这场改革最大的震动是从校长到教师实行‘全员聘任’，尤其是封存编制，无论对校长还是对教师个人，选择加入都是要有勇气的。”方奎明说，“实践证明，这场震动并未带来破坏性影响，反而促成了一种新的生态，老师的干劲被激活了：以前是‘要我干’，现在变成了‘我要干’。”

必须“破局”：捆绑评价，主动作为

为什么改？这是济南高新教育改革之初被追问最多的问题之一。

“一方面，我们面临着全区教育发展不平衡、不充分的现实问题，另一方面，我们也看到了现行教育体制的诸多壁垒，比如教育行政部门管得多、管得死，重行政、轻服务，教师职称评审困扰等，要实现教育质量的快速提升，我们必须破局。”方奎明说。

“改革首先厘清的是政府与学校的关系。”方奎明认为，“传统的政府与学校的关系是上下级管控关系，学校自主权很少，这就像管控型的父母与孩子，父母对孩子的衣食住行都要‘管’，操心多，但教育效果却往往不尽如人意。”

改革后，济南高新区政府与学校双方的关系不再是上下级的从属关系，而是一种类似买卖双方的市场关系，政府出资购买学校的教育服务，出资额的多少取决于学校提供的教育品质。具体来说就是按照学校培养学生的数量、质量及社会满意度等要素，以不同标准，按生均的方式向学校拨付薪酬包。学校收到薪酬包后，再按岗位进行二次分配。

在这一新体制下，学校内部的分配，无论是校长还是教师，都按岗拿薪，并与学校进行捆绑评价——学校评价优秀，校长就优秀，教师的优秀比例也会高。每个学校校长在竞争上岗时，都要按照评价体系，根据学校实际，提出自己的六年工作规划和三年工作计划。其中三年工作计划将明确到具体的工作目标任务，并作为考核指标。在此基础上，每学年末，教育行政部门将对照学校指标进行考核，学校考核的结果即为校长的考核结果。

同时，学校考核结果既影响教职工的评优比例，也关系教职工的绩效收入。比如，学校考核优秀，则教职工区级优秀比例为20%，校级优秀比例也是20%；如学校考核合格，则教职工区级优秀比例为15%，校级优秀比例也是15%；如学校考核基本合格，则优秀比例直接降到5%。此外，学校考核优秀时，生均绩效工资标准比考核合格的也要高。

“放下了‘铁饭碗’，捧起了‘金饭碗’。”方奎明说，“这样既解决了中小学长期以来无法解决的干好干坏、干多干少都一样的顽疾，又有利于学校形成团队合力，提高育人效果。老师们都主动作为，努力让学校变得更好、得到社会更多认可，成为每一位学校教职员工的共识。”

此外，在改革方案制定中，原先教师的职称评审困扰也得到了充分考虑：教师职级晋升实行积分制，不受名额限制，达到相应的积分，便可晋升一个薪级；对于有突出贡献的人才，在正常考核的基础上可另行加分，破解了传统教师职称评聘中难以量化、岗位受限等问题，打破了教师专业发展的“天花板”。

“区里对学校实施一体化捆绑评价后，无论是校长还是教师，都按岗拿薪，并与学校教育质量进行捆绑，谁要拖后腿，不是校长一个人不乐意，而是大家都不乐意，老师们也自然都更加积极努力了。”济南高新区第一实验学校校长常宝亭说。

破解“五唯”，聚焦核心，全面发展

在改革步步深入的同时，随之而来的教育教学评价体系改革，既是教育体制机制改革的重要一环，也成为济南高新区教育体制机制改革以来备受关注的问题。

“我们以教育教学评价改革来引导育人模式转变，力求扭转不科学的教育评价导向，尤其是克服‘五唯’问题，为学生终身发展奠基。”方奎明介绍。

在教师层面，济南高新区把教书育人作为评价核心，在学校层面，把发展学生核心素养作为评价重点。与岗位聘任管理体系相配套，济南高新区建立了基于学生核心素养的一体化考核评价体系。

姜汉明介绍，在这套评价体系中，以满分100分计，包括学业发展水平、家长满意度、学生满意度等组成的“关键指标”占40分；学生品德发展水平、综合素养、课程建设等组成的“特色指标”占30分；学校党建工作、教师队伍建设、日常管理等组成的“辅助指标”占30分。此外，还设置了“否决指标”，比如学校一旦发生重大安全责任事故，就会直接得“差评”。

方奎明介绍，改革后的教育教学评价体系，既涵盖了党和国家对教育工作的要求，也包括社会对教育的期许，同时，更侧重对学校的发展性评价，引导学校自己跟自己比，鼓励学校自我分析、自我研究、自我改进，给学校自主发展留出了足够空间。

“新的评价体系就像一个‘指挥棒’，倒逼学校从单纯追求分数，转到关注学生的全面发展上来。”济南高新区丰奥嘉园小学校长王希锋告诉记者，“改革以来，学校从管理到教育教学都发生了翻天覆地的变化，在学校管理上，改革以前主要是约束强制性的管理模式，给老师安排工作主要靠行政手段；而改革后，老师们干得多干得好，薪资晋级等各方面都有体现，老师的积极性高了，学校管理职能顺势转变为支招服务型管理模式。”

为此，丰奥嘉园小学还制定了教师专业成长三年规划，从专家引领、外出培训、平台展示、经费支持、后勤服务等各个方面，为老师提供成长支持。该校教师还集体教研为学生“量身定制”题组，小而精、针对性强，不仅减轻了学生负担，还提高了学习效率，逐步走向“书包减重、作业减负、课堂增效”。

这所过去名不见经传的小学校，一批青年教师很快开始崭露锋芒，教龄不足七年的张军芳老师，在全国教学研讨会上做经验分享、展示研讨课，研究论文、教学设计、教学实录等发表在教育教学权威期刊上。学校也荣获2019年全国青少年校园足球特色学校、山东省文明校园、山东省首批人工智能试点学校。在2019年第三方社情民意调查中，该校教师对学校满意度也达到了100%。

走上“快车道”：转变“后进生”，成为“学优生”

随着改革的持续深化，济南高新区学校办学自主权不断增加，学校的办学特色更加明显，全区教育走上了“快车道”，发生了新变化，逐步形成了教育行政部门、学校、社会等多元主体共同参与的教育治理格局，全区教育在全市逐步从“后进生”迈入“学优生”序列。

2017年建校的济南高新区东城逸家中学，也是该区首批加入改革序列的学校之一。“借着高新区教育体制机制改革的东风，从建校之初，我们就以最高标准去打造这所学校。”东城逸家中学校长王晶说。该校在教育个别化、施教精准化和家校协作化等多个方面，都进行了积极探索，并立足学生发展核心素养，打造了包括人文科学、国际理解、学会学习、健康生活、责任担当和实践创新六个版块的整体课程架构。同时，探索更紧密的家校合作新模式，组织家长参与教育教学保障、改革、规划等工作，定期召开学校发展重大事项家长通报会，建立了畅通的多元交流沟通渠道，分专题、分层次、分节点召开不同类型的家长会，促进家校共育。在2019年度的全区第三方教育系统社情民意调查中，该校获得了三个“100%”，即家长满意度100%，教师满意度100%和综合评价100%。这也是该校连续两年保持这样的好誉度。

在济南高新区，东城逸家中学的快速发展并非个例。改革实施以来，一批学校正在蓬勃发展，济南高新教育一年一个新台阶，教育发展质量持续提升。初中学业水平由改革前的全市末位，2019年即提升至全市三甲。学生综合素质和教师专业化能力也实现了双提高：高新学子代表济南市参加山东省中小学生校园艺术节合唱和戏剧比赛，在舞台上绽放异彩；在国际第二十七届和平诗歌写作比赛中，该区两名学生获得了比赛最高奖——马丁路德金奖，他们的作品碑刻被永久保存在“世界和平玫瑰园”中。近两年，该区“一师一优课”在各级评选中获奖比例均居全市前列，仅去年该区就有31人荣获全国和省市教育系统先进个人，1位校长荣获山东省齐鲁名校长称号，两位校长成功入选齐鲁名校长培养工程人选。

改革成果也惠及更多人民群众。济南高新区在全市率先开展中午配餐、延时服务、校长接待日、家长大讲堂等一系列方便家长的教育服务项目。学前教育公益普惠率持续提升，全区学前普惠率由46%提高到91.84%，位列全市第二，实现历史性突破。全区义务教育阶段学生的校服全免费，农村学校校车全覆盖，家长对高新教育的认可度持续提升。“最近感觉孩子一下子长大了，不仅学习不让我们操心了，艺术素养和身体素质也在不断提高，也更懂得感恩了，这让我们家长很放心。”济南高新区海川中学学生家长张忠军说。像张忠军一样，越来越多的家长对改革后的教育给予了充分肯定和支持。济南高新区学校家长满意度达标率，也从改革之前的46%，提升到了100%。

“下一步，我们将继续探索实施教育体制机制改革的‘2.0’版，进一步深化‘区管校聘’改革，促进校际交流合作，持续激发发展活力，不断推进教育治理体系和治理能力现代化，走‘特色发展、内涵提升、打造品牌’之路，努力培养具有‘中国心，世界眼’的全球胜任力的人才。”方奎明说。（中国教育报—中国教育新闻网记者魏海政通讯员王磊朱士娟）